В ЕС назрел кризис внешнеполитической модели. Разбор
Следите за нашими новостями в удобном формате Есть новость? Присылайте! Действующая внешнеполитическая система ЕС всё чаще не справляется с современными международными вызовами: она замедляет принятие решений и усиливает разногласия между европейскими институтами и национальными правительствами. В центре споров оказался вопрос о том, кто должен определять внешнюю политику ЕС и как распределить полномочия между европейскими институтами и национальными столицами. На что могут повлиять итоги этой дискуссии — в материале «Известий».
Кризис модели
• В Европейском союзе все заметнее проявляется кризис внешнеполитической модели. Брюсселю становится сложнее вырабатывать единую позицию по ключевым международным вопросам. Разногласия между странами ЕС усиливаются по вопросам поддержки Украины, отношений с США, Китаем и ситуации на Ближнем Востоке. Принцип единогласия регулярно замедляет принятие решений. На этом фоне европейские политики все чаще говорят о необходимости реформировать систему внешней политики и повысить самостоятельность ЕС. Прежняя модель уже не отвечает новым геополитическим условиям и требует серьезного обновления.
• В ЕС до сих пор нет четкого ответа на вопрос, кто должен определять внешнюю политику блока в условиях быстро меняющегося мира. Сейчас эту функцию одновременно выполняют несколько центров влияния. В процесс вовлечены Европейская комиссия, Европейский совет, Совет ЕС на уровне министров иностранных дел, Европейская служба внешних связей (EEAS) и национальные министерства иностранных дел двадцати семи государств. Такая система формировалась постепенно после вступления в силу Лиссабонского договора в 2009 году и создания EEAS в 2010 году. Сегодня многие европейские политики считают, что накопившиеся институциональные проблемы перестали соответствовать масштабам современных вызовов.
• Главная претензия касается скорости принятия решений: практически каждое внешнеполитическое заявление требует согласования между национальными столицами, Европейской комиссией, аппаратом Верховного представителя и профильными структурами Совета ЕС. Любое государство способно затормозить общий процесс. Во многих вопросах продолжает действовать принцип единогласия. Именно поэтому европейская дипломатия регулярно реагирует на международные кризисы значительно медленнее крупнейших мировых игроков.
• Франция выступает главным сторонником пересмотра нынешней модели: Париж давно считает, что европейская дипломатическая машина расходует слишком много ресурсов на внутренние согласования, а результат часто оказывается ограниченным. Берлин занимает более осторожную позицию и не ставит вопрос о ликвидации EEAS как самоцели: Германия концентрируется на повышении эффективности управления.
• Европейскому союзу одновременно приходится реагировать на продолжающийся конфликт вокруг Украины, кризис на Ближнем Востоке, обострение экономической конкуренции с Китаем, торговые споры, санкционные режимы и сохраняющуюся неопределенность в отношениях с США. Каждое из этих направлений требует быстрых дипломатических решений. Европейские правительства все чаще задаются вопросом, соответствует ли нынешняя институциональная модель этим требованиям.
• Внешняя политика остается одной из ключевых составляющих национального суверенитета стран-участниц ЕС: часть правительств поддерживает развитие общей европейской дипломатии, одновременно другие государства стремятся сохранить возможность самостоятельно определять собственный внешнеполитический курс. Обсуждение реформы постепенно превращается в дискуссию о будущем самого европейского проекта и о пределах передачи полномочий наднациональным институтам.
Споры о будущем
• В Европе активизировались политические споры на фоне усиливающихся дискуссий о реформировании Европейской службы внешних связей. Обсуждение инициировали несколько европейских столиц во главе с Францией, которые считают, что внешняя политика Евросоюза должна стать более гибкой в условиях растущей геополитической нестабильности.
• Париж подготовил документ с тремя возможными вариантами реформы. Первый предполагает существенное сокращение полномочий верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности с передачей ключевых внешнеполитических функций Европейской комиссии. Второй вариант усиливает роль Европейского совета, предоставляя государствам-членам больше оперативных полномочий в управлении внешними связями. В обоих случаях влияние верховного представителя значительно уменьшается.
• Третий сценарий, напротив, предусматривает расширение полномочий главы дипломатии ЕС. Ему предлагается предоставить больший контроль над направлениями работы еврокомиссаров, которые формально не относятся к внешней политике, но имеют важное геополитическое значение, включая торговлю. Такой подход усилил бы координирующую роль дипломатической службы Евросоюза.
• При этом EEAS готовит собственные предложения, а первое обсуждение на уровне министров запланировано на 2 сентября в Ирландии.
Соперничество институтов
• Сегодня EEAS, которую возглавляет бывший премьер-министр Эстонии Кая Каллас, испытывает нехватку финансирования, кадров и реальных инструментов влияния. По словам нынешних и бывших европейских чиновников, организация утратила четкую миссию и проигрывает Европейской комиссии во главе с Урсулой фон дер Ляйен, обладающей значительно большими финансовыми ресурсами и полномочиями. Каллас начала внутренние реформы и обновила руководство службы, однако страны ЕС пока не представили конкретных планов по ее усилению.
• Проблемы особенно заметны на фоне конфликтов на Украине, Ближнем Востоке и ухудшения отношений Брюсселя с США. Под руководством Каллас ЕС принял уже 20 пакетов санкций против России, которые оказались неэффективны, и развивал связи со странами Персидского залива и Ближнего Востока, однако в экспертном сообществе считают, что служба не располагает достаточными средствами для необходимого продвижения интересов Евросоюза.
• За последние годы Европейская комиссия постепенно расширила свое влияние во внешней политике благодаря контролю над торговлей, технологиями, миграцией, промышленной политикой и оборонными программами. В результате EEAS в основном занимается сбором информации и координацией позиций государств ЕС, тогда как ключевые международные инициативы все чаще реализует сама Комиссия. Дополнительную роль играет председатель Европейского совета Антониу Кошта, который также активно участвует в международных переговорах.
• Размытость полномочий особенно проявилась в отношениях с Израилем. Комиссар по Средиземноморью Дубравка Шуица фактически представляла ЕС на переговорах с израильской стороной, тогда как Кая Каллас потеряла прямой контакт с министром иностранных дел Израиля. Многие европейские дипломаты считают такую ситуацию свидетельством отсутствия единой внешнеполитической линии.
• Ситуацию осложняют напряженные отношения между Каллас и Урсулой фон дер Ляйен. Несмотря на публичные опровержения конфликта, европейские чиновники говорят о личном соперничестве, однако признают, что главная проблема носит институциональный характер. Аналогичные разногласия существовали и между фон дер Ляйен и предыдущим главой европейской дипломатии Жозепом Боррелем.
• Каллас начала кадровые перестановки, после лета ожидается новый этап реформ. Однако многие чиновники сомневаются, что этого будет достаточно, особенно с учетом возможного сокращения бюджета в следующем семилетнем финансовом плане ЕС, который вступит в силу в 2028 году. В будущем EEAS, вероятнее всего, сосредоточится прежде всего на аналитике, разведывательной информации и экспертной поддержке внешней политики Евросоюза.
Возможные последствия
• Европейская система внешней политики создавалась в условиях относительно стабильного мирового порядка после окончания холодной войны. В тот период Брюссель рассчитывал, что экономическая интеграция, дипломатическое давление и санкционные механизмы, а также тесное сотрудничество с США смогут обеспечить устойчивое влияние Европы на мировые процессы. За последние несколько лет международная ситуация изменилась гораздо быстрее, чем европейские институты успели адаптироваться к новым условиям.
• Современная международная политика строится вокруг жесткой конкуренции крупных держав, а государства все чаще используют торговые ограничения, тарифы, экспортный контроль, финансовые санкции, энергетические ресурсы и технологические ограничения в качестве инструментов геополитики. Военные конфликты, в частности, на Украине и в Иране вновь стали постоянным фактором мировой политики. В таких условиях Евросоюз регулярно сталкивается с необходимостью вырабатывать единую позицию сразу для двадцати семи государств, поэтому общий голос союза звучит менее последовательно, чем рассчитывали европейские лидеры.
• Сегодня Европейская служба внешних связей располагает сетью более чем из 140 дипломатических представительств по всему миру. Ее годовой бюджет превышает €1 млрд. Несмотря на такие масштабы, критики считают, что распределение полномочий между EEAS, Европейской комиссией и национальными дипломатическими ведомствами создает постоянное дублирование функций.
• Итоги нынешней дискуссии окажут влияние далеко за пределами европейской бюрократии. Они определят, сможет ли Евросоюз быстрее реагировать на международные кризисы и сформировать единый механизм принятия внешнеполитических решений. Одновременно европейским лидерам придется найти баланс между национальным суверенитетом и наднациональным управлением.
Источник: iz.ru